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【专家观点】章奇:市场环境与国企改革问题

来源:复旦大学经济学院 | 2017-06-19 | 发布:经管之家


作者简介


章奇,复旦大学中国社会主义市场经济研究中心副教授,副研究员。北京大学中国经济研究中心经济学博士,美国西北大学(Northwestern University)政治学博士。研究方向为比较政治经济学、制度经济学、发展经济学、中国经济。在Political Behavior,  Studies in Comparative International Development, 经济研究等中外学术刊物上发表了数十篇文章,著有《权力结构、政治激励和经济增长:基于浙江民营经济发展经验的政治经济学分析》一书(格致出版社、上海人民出版社2016年出版)。

编者按

本文整理自章奇副教授近日在上海交通大学“国企改革”会议上的发言。


我讲的题目是《市场环境与国企改革问题》。这个题目不是很确切,我主要想谈的是国有企业存在的问题、产生这个问题的根源,以及它对判断现在国有企业改革的前景有什么启示?我认为这一根源的产生和市场环境是联系在一起的,所以起了这样一个题目。

今天主要想谈一下软预算约束问题。这个问题很多人已经谈过了。像企业高杠杆、高负债,许成钢老师在无数场合提到很多次,包括今天上午专家也谈到了。最终都来源于软预算约束的问题:即你有问题不要紧,反正我给你继续提供资源,不会让你破产退出市常但是我今天给你提供资源,反而为明天创造一个更大的问题,创造了条件。所以软预算约束问题是创造问题、铺开问题、引来更多的问题,然后变成更大的问题的这样一个过程。

像科尔奈这些人发明软预算约束这些概念,主要是计划经济体制下国有企业的问题。随着人们认识深入,后来不仅把这个概念用于分析国有企业问题,还分析中央政府和地方政府之间的关系,例如地方政府负债的问题。

这张图是学者总结的软预算约束存在的一些条件。一般认为,在一个充分竞争的市场环境下,很难存在软预算约束的问题。这个就不用讲了,包括林毅夫教授提到的政策性负担问题,他的出发思维是要回到一个充分竞争的环境中去,这个基本逻辑我认为是没错的。问题在于,为什么会存在软预算约束?因为软预算约束实际上意味着对资源的无休止消耗,这样一个过程从长远来看是没有人能够一直承担得起,这样一个问题却一直都能够存在,所以问题关键在于为什么这个软预算约束问题会存在。

大多数文献总结出了几条,我稍微加工了一下。第一,不仅仅是企业,任何社会组织在市场中以政治精英制定的政治标准,而不是以市场准则行为去配置资源的话,就有可能潜在产生软预算约束的问题。也就是说它的效率不会很高,因为它不是按照市场配置资源的原则来行使。这是一个前提。第二,和第一个条件同时必须存在的,政治精英选择特定的企业实行任务,这是一个比较隐含的条件。我这里用了政治精英“选择”这个词,主要是说,他不需要征得你的同意,比如在计划经济条件下,政府选择什么样的企业完成这样的任务,比如赶超、保证一定的城镇就业,这不是政府在那里商量请你做这件事情,它是命令。既然是命令,那“选择”含义,是政治精英重点选择某些特定企业完成,而不是选择所有企业来完成。这个内容的含义,我在后面会继续谈到。

最后一条,也是大家公认的,你要把这个游戏玩下去,一定意味着制定这个政治标准而不是市场标准的人,或者这个集团,必须要掌握足够多的资源支配能力,比如说银行贷款,或者财政资源、诸如此类的,才能把游戏完成下去。也就是说,能够以政治手段保证把资源投入到符合他所指定的政治标准这样一个活动中去。

所有人都认为这样一个游戏,这样一个交易,即政治精英来指定任务由其选定的特定企业来完成,构成是一个可置性的承诺。什么意思?用林毅夫教授政策性负担的概念来说,他实际把这个作为隐含的可置性承诺。即政治精英要企业去完成这个政策任务,这就意味着前者给企业施加了一定的成本,因而前者就必须要为企业为此所承担的成本和完成这一任务提供持续的资源支持。这是软预算约束产生的一个重要机制。

我认为这个逻辑可能需要比较强的前提条件才能成立。很简单,我刚才强调了这个逻辑链条中的企业没有选择权,是因为在计划经济体制下,所有的企业都是在一定程度上在完成计划当局交给你的任务:不光国有大企业,还有国有中小企业;不仅包括国有企业,还有非国有企业(社会性组织);不仅包括城市,还包括农村。但事实上我们知道,在计划经济体制下有人受益,有人受损,成本和收益分配是不对称的,成本的接受者,甚至收益的获得者,在这里面的选择权是非常小的。而既然一开始选择权就很小甚至没有,那么政治人物如果不兑现自己的隐性承诺,也完全是有可能的,因为企业可能并没有能力来迫使政治精英履行持续提供资源支持的承诺。这就导致谁能够获得软预算约束的待遇,并不是一个自动完成的结果。

这个集中表现在当我们进行改革的时候,所谓承担赶超任务很多的国有大企业的确是利益的获得者,但事实上在这个赶超任务中也承担了大量成本的其他一些主体,比如说农民,比如说中小国有企业的职工,基本上在这个利益格局中被牺牲掉了。没有听说过因为你实际上也承担了这个任务,国家就一定要给你什么资源或支持的说法。所以不存在一个可置性的承诺。换言之,即使存在一个被强加的非市场化标准或任务,导致企业负担了额外的成本,企业也不一定能够据此要求政治精英必须提供持续的资源投入,其实不是这样的。

而之所以在现实中,有些企业还能继续得到软预算约束的支持,不仅仅在于它们承担了国家交给你的任务,还在于执行任务的这些企业,这些得到软预算约束好处的得利者,它们自己的谈判能力也是非常强的,有能力要求政治精英给他们这些持续的资源投入,而不是把这些资源用在其他企业上面(尽管后者也承担了所谓的政策性负担或任务)。换言之,只有在面对政治精英时,你自己的谈判能力足够强,你才能持续不断得到软预算约束的待遇,否则你就只能承担成本而不是获得足够的好处。

同样地,正是因为这些企业有足够的谈判能力,才意味着它有足够的能力进行道德风险,即你交给任务我可以完成,甚至可以不完成,但反正我只要拿到资源,就要干自己的事情。现在很多人说,软预算约束是是因为你交给我政策性任务,我就可以用这个去跟你谈判,我的绩效不好是因为你交给我的任务太没有市场价值了,让我承担了巨大的成本,所以你必须给我持续提供资源,导致软约束约束。但事实上这些人或企业负责承担这些任务,可能不仅仅是因为国家要交给他们来完成,而是这些企业有能力去主动把所谓的负担抓到自己手里,其实这是他们谈判的筹码。这样他们就可以理直气壮地要求软预算约束的待遇。这和政府能否监测到他们是否有道德风险是两码事。哪怕政府能够监测到你的行为,比如你企业经营不好,和国家政策或者承担国家任务没有关系,但是难道政府能够因为知道你效率不高和政策性负担无关,就可以取消你的软约束约束的待遇吗?为什么两者不都拿这个政策性负担做幌子,你我心知肚明的情况下,继续玩这个游戏呢?这和政府的监管能力可能有关系但也可能不是最主要的关系,产生问题的根源,还是在于这些企业有足够的谈判能力,能弄来政策性负担做掩护,也能够保证获得持续的资源投入。

至于在社会主义经济条件下,这些企业在政府面前为什么有那么强的谈判能力,这是另外一个问题。这个在文献中讨论苏共、中共体制特点时,很多人都在聚焦这样的问题,即在社会主义经济条件下,或者强政府条件下到底有没有利益集团的问题。我和合作者在即将发表在AsianSurvey上的一篇论文讨论了这个问题,但在这里就先放下这个问题不谈了。

因此,从政策性负担角度出发来考虑软预算约束形成的机制,我个人认为在计划经济条件和局部性市场化条件下,这个机制可能还是存在的,但作用却可能是有限的。我个人认为在目前的环境下,第二个非常重要的产生软预算约束的机制是所谓的联盟创建(coalitionbuilding)机制。在这一机制中,软预算约束不仅仅是政府给企业施加政策性任务造成的,从某种角度上来讲,这是双方都愿意达到的一个结果,因此是双方选择的结果。

这是什么意思呢?同样的,我们要回到刚才的分析中去。首先,这个游戏存在一个先验的政治标准即非市场化标准。这样一个游戏要玩下去,实际上是政治精英、政治人物出于种种原因,需要这样一个非市场化的标准。这不一定符合效率原则,但一定具有政治上的考虑。这样的例子很多。总而言之,政治精英需要搞这样一个事情,不是为了增加总产出,也不是为了提高资源配置效率,而是搞这个事情可以给他带来很大的政治收益。

在现有条件下,这样的政策性任务可以让国企去做,也可以让非国企来做,但很多时候已经不能再像计划经济条件下一定通过行政命令强迫企业来做了。因此,这里也包含企业选不选择来做的问题。就像今天要搞大数据中心等等。这些项目不是企业必须要做的事情,虽然由国企来做操作上会容易些,但很多任务也不是国有企业就能完成的。

所以在这个过程中,首先是政治精英设置这样一个任务,然后由企业去迎合的过程。但是大家想想企业为什么要迎合?比如在某省建一个大数据中心,比如在基础设施很差的地方建个贸易中心之类的,企业为什么要这样做?或者说什么样的企业会去做?这跟我们讨论银行贷款市场下的信息不对称是一个道理。即使这个项目本身不会产生足够收益,但项目后续的软预算约束可以使企业获得足够多的利益,如果企业预期到这一点,它就会有积极性做这个事情。所以在这种情况下,如果企业预计到政治精英一定要设置一个政治标准或政策性任务,而这个政治标准或任务一旦经过设置,就是绝对不允许失败的,且必须以合乎政治精英意愿的方式来完成,这是个非常重要的前提。比如我搞一个大坝诸有此类的项目,大家也都知道是肯定要搞的。在这种情况下,这等于是政府现在也没有退路了。所以一旦搞到这个项目,就等于自动收获软预算约束会带来的巨大利益。这时,企业就会去主动选择完成这样的任务。与此同时,一旦软预算约束本身构成一个巨大收益,那么这个和软预算约束联系在一起的项目本身就构成一个稀缺资源,政府交给谁来做就很有讲究了。

所以当政府提出有一个政治任务要完成,而企业又迎合说“我来完成这样的任务”的时候,就是双方互相选择、共同完成的任务了。政府设置的政治标准或政策性任务的非市场性质越强,软预算约束的可置信承诺就越强。而在这个过程中,政府持续提供的资源是不是完全用在这个项目上,反而变成第二位的事情了。事实上,这就是利益交换的过程,双方都达到自己所需要的,你收获你的政治利益,我收获我的经济利益,问题则表现为软预算约束。所以我说这是联盟创造的过程。

从这个角度出发,我对现在国有企业改革和去杠杆问题有这么两个初步判断。首先,国有企业的政策性负担不是没有,但我觉得这种东西主要是计划经济体制下的遗留问题。这种问题顶多表现在存量,在增量上的表现比较少了。尤其是如果把我们提到的企业谈判能力变量考虑进去的话,事实上基本上你也不可能通过减少政策性负担这个途径来实现所谓的公平竞争、消除政策性负担,这是一个结论。

第二个结论,如果在这个政治精英和企业之间存在相互依赖和利益交换的情况下,就像我刚才说的,这个政治精英设置的政治标准或政策任务必然会引起逆向选择和道德风险问题,这是软预算约束现象下的双重问题的叠加。

如果这个逻辑是正确的,那么现在的改革方案,包括混合所有制和国企分类改革,对这样的问题基本上不太可能予以解决。在这种情况下,仅仅通过这些改革是不能解决根本性问题,仍然会持续的、不断产生新的软预算约束问题。

这是我的结论,我就讲这么多。


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